Η γη δεν είναι πράγμα αλλά κοινωνική σχέση

Η ακτηματογράφητη χώρα

ΤΟΥ ΜΙΧΑΛΗ ΣΑΡΡΑ

  

Η Ελλάδα είναι η μόνη χώρα της Ε.Ε. που δεν διαθέτει έναν ολοκληρωμένο κτηματολογικό χάρτη, κοινώς δεν διαθέτει κτηματολόγιο από την ίδρυση του ελληνικού κράτους το 1830. Αξίζει να σημειώσουμε ότι στο πρόσφατο παρελθόν το έργο του κτηματολογίου ξεκίνησε από το 1995, χωρίς μέχρι σήμερα η χώρα να διαθέτει ολοκληρωμένους κτηματολογικούς χάρτες σε όλη την επικράτεια, ενώ πρόσφατα, στις 31 Μαρτίου 2014, ενημερωθήκαμε ότι θα λειτουργήσει πλήρως μέχρι το 2020. Ποιοι είναι άραγε οι λόγοι των παρατεινόμενων καθυστερήσεων ενός τόσο σημαντικού έργου ικανού να αναμορφώσει τη δημόσια διοίκηση και να την κάνει πιο αποτελεσματική και παραγωγική; Οι λόγοι για τους οποίους η Ελλάδα δεν διαθέτει κτηματολόγιο δεν δύνανται να ερμηνευθούν, εστιάζοντας μόνο στη σημερινή συγκυρία ούτε φυσικά σ’ εκείνη του ’95 ή ευρύτερα στη Μεταπολίτευση. Αντίθετα, γίνονται κατανοητοί, αν αναζητηθούν σ’ ένα μεγαλύτερο βάθος χρόνου, μέσα δηλαδή από την ιστορική προσέγγιση του ζητήματος.

Η πρώτη προσπάθεια για τη δημιουργία κτηματολογίου γίνεται το 1836, όταν «Εδημοσιεύθη Διάταγμα περί κτηματολογίου», το οποίο όμως δεν εφαρμόστηκε ποτέ. Ένας από τους βασικότερους λόγους συνδέεται με τα συμφέροντα που εμπλέκονταν γύρω από τη διαχείριση των «εθνικών γαιών», δηλαδή των εγκαταλειμμένων μουσουλμανικών περιουσιών, που είχαν περάσει «επαναστατικώ δικαίω» στην κατοχή του Ελληνικού βασιλείου. Οι πρώην προεστοί, που αποτελούσαν πλέον τις κατά τόπους ηγετικές ομάδες, γνώριζαν με σχετική ακρίβεια πόσες ήσαν και που βρίσκονταν οι λεγόμενες «εθνικές γαίες», αφού πολλοί από αυτούς ήσαν φοροεισπράκτορες. Κρατώντας δηλαδή δύο πολύ σημαντικά εργαλεία, που τα αξιοποιούσαν κατά το δοκούν, αυτές οι τοπικές  μικρο-εξουσίες κατάφεραν μέσα από ένα πλέγμα πολυεπίπεδων πελατειακών σχέσεων να αποκτήσουν μεγάλη πολιτική ισχύ, ώστε να χειραγωγήσουν τους αγρότες, να τους ελέγξουν πολιτικά: Το πρώτο εργαλείο ήταν η γνώση τους για το ποιές ήταν και σε ποιόν ανήκαν οι «εθνικές γαίες» και το δεύτερο, η ικανότητά τους να συλλέγουν φόρους και κρατικά έσοδα σε ένα κράτος που ακόμα δεν είχε καν υποτυπώδεις φοροσυλλεκτικούς μηχανισμούς.

Στο πλαίσιο αυτών των μετασχηματισμών, η έλλειψη λεπτομερούς καταγραφής της δημόσιας περιουσίας, δηλαδή η έλλειψη κτηματολογίου, αποτέλεσε το κατάλληλο πολιτικό πλαίσιο για να ενθαρρύνονται συνεχείς καταπατήσεις γης και, συνακόλουθα, συνεχείς νομιμοποιήσεις των καταπατηθέντων κτημάτων μέσω των πελατειακών σχέσεων. Δεν είναι άσχετη με το φαινόμενο αυτό η ασυνέχεια που παγιώθηκε με την αχρηστία στην οποία έπεσε το λεπτομερές οθωμανικό κτηματολόγιο: Όπως σημειώνει ο Α. Σίδερις, καθηγητής της Ανωτάτης Γεωπονικής Σχολής, το 1934, «(…) ενώ ηδύνατο το κράτος να καταστρώση κτηματολόγιον στηριζόμενον επί του Τουρκικού, όμως ουδέν έπραξε. Σύνταξις κτηματολγίου και εκκαθάρισις των περιουσιών επί τη βάσει του εν Κωνσταντινουπόλει τηρουμένου γενικού κτηματολογίου, ως προέτεινεν ο Thiersh αντεστρατεύετο εις τα συμφέροντα ισχυρών καταπατητών των εθνικών γαιών (…)».

Η επόμενη απόπειρα για την κατάρτιση κτηματολογίου γίνεται από τον Χαρίλαο Τρικούπη το 1888, όταν δηλαδή έχει ήδη προχωρήσει η διανομή των «εθνικών γαιών» και έχουν καταπατηθεί μεγάλες εκτάσεις. Οι προσπάθειες της Κυβέρνησης Τρικούπη φαίνεται ότι ήταν αρκετά επίμονες, αφού ζήτησε και τη βοήθεια του Γεωγραφικού Ινστιτούτου της Βιέννης για την οργάνωση των τμημάτων Χαρτογραφίας και Κτηματολογίου της Χαρτογραφικής Υπηρεσίας Στρατού. Η αυστριακή αποστολή έμεινε στην Ελλάδα μέχρι το 1897 και εξετέλεσε το προκαταρκτικό μέρος του κτηματολογίου. Παρόλα αυτά, η λεπτομερής ολοκλήρωσή του δεν προχωρούσε, αν και η Κυβέρνηση Ζαΐμη το 1898, προσπάθησε να εισαγάγει την κτηματογράφηση ειδικότερα στις σταφιδοφόρες περιοχές της Πελοποννήσου, προκειμένου να ενισχυθεί η κτηματική πίστωση.

Έτσι έως το κίνημα του 1909 και την άνοδο του Ελ. Βενιζέλου στην εξουσία, ουδεμία προσπάθεια εισαγωγής του κτηματολογίου έλαβε χώρα. Το 1910 ψηφίσθηκε νόμος από τη Βουλή «περί κτηματικού χάρτου και οροθεσίας των ακινήτων κτημάτων», χωρίς ωστόσο να ολοκληρώνεται η κτηματογράφηση. Το 1917, με την ίδρυση Υπουργείου Γεωργίας, ιδρύονται υπαγόμενες σ’ αυτό Τοπογραφικές Υπηρεσίες με στόχο την κτηματογράφηση των «Νέων Χωρών» που ενσωματώθηκαν στο ελληνικό κράτος στο τέλος των Βαλκανικών και του Α΄ Παγκοσμίου πολέμου. Το 1923 ιδρύεται το «Ειδικόν Ταμείον Κτηματολογίου» με σκοπό την ταχύτερη προώθησή του. Βέβαια παρά την καλύτερη οργάνωση των αρμόδιων κρατικών υπηρεσιών, οι μουσουλμανικές περιουσίες της Μακεδονίας-Θράκης και της Ηπείρου που εγκαταλείφθηκαν κατά τη διάρκεια της ανταλλαγής των πληθυσμών το 1922, δεν κτηματογραφήθηκαν με ακρίβεια. Έτσι και στην περίπτωση των «Νέων Χωρών» δεν έλειψαν οι αυθαιρεσίες, οι καταπατήσεις και η πολιτική συναλλαγή για τη νομιμοποίηση παράνομων ενεργειών. Μέχρι το τέλος του μεσοπολέμου οποιαδήποτε προσπάθεια για τη δημιουργία και την ουσιαστική εφαρμογή είτε του αγροτικού είτε του αστικού κτηματολογίου, έμενε ανεφάρμοστη. Ο Γ. Ξένος, προϊστάμενος της παραπάνω Τοπογραφικής Υπηρεσίας του Υπουργείου Γεωργίας έγραφε το 1935: «(…) Ατυχώς η Ελλάς ̕αγνοεί εισέτι πόσαι είναι αι καλλιεργήσιμοι εκτάσεις αυτής ή αι εν γένει εκμεταλλεύσιμοι εκτάσεις της (…) εις ιδιωτικήν ιδιοκτησίαν, κοινοτικήν, εθνικήν, εκκλησιαστικήν κτλ.».

Μεταπολεμικά εκπονήθηκαν κάποιες μελέτες χωρίς πρακτικό αποτέλεσμα, ενώ το 1969 έγινε προσπάθεια εισαγωγής κτηματικών χαρτών, χωρίς και πάλι η προσπάθεια να τελεσφορήσει. Μάλιστα ο δικτάτορας Γ. Παπαδόπουλος, ηθικοποιώντας μάλλον το ζήτημα, δήλωνε το 1968: «Θα αρχίσωμεν επί τέλους τας εργασίας διά την σύνταξιν και εις την Ελλάδα αγροτικού καί αστικού κτηματολογίου. Ίσως δεν θα πρέπει να είπω τίποτε περισσότερον επ’ αυτού, διότι διαφορετικά θα ώφειλα να προτάξω την λέξιν εντροπή». Το 1976 ψηφίζεται νόμος  για το δασικό και ένα χρόνο αργότερα δημοσιεύεται νόμος για το αμπελουργικό κτηματολόγιο. Το 1986, ύστερα από προσπάθειες του Υπουργού Χωροταξίας και Περιβάλλοντος Αντώνη Τρίτση, ψηφίζεται νόμος με τον οποίο ιδρύθηκε ο Οργανισμός Κτηματολογίου και Χαρτογραφήσεων. Έκτοτε η συνέχεια είναι γνωστή, παρά τα κονδύλια που διατέθηκαν από την Ευρωπαϊκή Ένωση και παρά τους όρους που τέθηκαν επιτακτικά.

Από την παραπάνω σύντομη ιστορική ανασκόπηση των προσπαθειών να συσταθεί κτηματολόγιο, γίνεται σαφές ότι οι λόγοι που αναστέλλουν συνεχώς τη δημιουργία του δεν αφορούν κάποια ενδογενή κρατική αδυναμία· αντίθετα, έχουν μάλλον διαχρονική δυναμική και αφορούν τόσο δομικές λειτουργίες του κράτους όσο και το πελατειακό μοντέλο της σχέσης του με τον πολίτη. Έτσι μπορεί να εξηγηθεί το γεγονός ότι η (μη) εξέλιξη του θέματος αποτελεί στοχευμένη επιλογή, η οποία δεν αναθεωρείται παρά εν μέρει και συγκυριακά, δηλαδή δεν επηρεάζεται ούτε από τις εναλλαγές κυβερνήσεων ούτε από τις πολιτικές εξελίξεις. Με άλλα λόγια, πολύ ισχυροί, δομικού  χαρακτήρα, πολιτικοί λόγοι καταφέρνουν, με την απουσία κτηματολογίου, να εμποδίζουν την ορθολογική διαχείριση της δημόσιας αλλά και της ιδιωτικής περιουσίας, πράγμα που επηρεάζει όλο το φάσμα της οικονομίας: Από τη γεωργία, τη βιομηχανία και τον πολεοδομικό σχεδιασμό, μέχρι τον τουρισμό και την προστασία του περιβάλλοντος. Το χειρότερο ίσως από όλα είναι ότι τα ασαφή, σε πολλές περιπτώσεις, ιδιοκτησιακά δικαιώματα δημιουργούν το κατάλληλο πλαίσιο για κάθε είδους συναλλαγές (πελατειακού και οικονομικού χαρακτήρα) σε μεγάλο μέρος της δημόσιας διοίκησης: Από τις πολεοδομίες και τα αρμόδια Υπουργεία έως τις τοπικές διοικητικές υπηρεσίες, τα δασαρχεία, ακόμα και τις εφορίες, καθώς η ιδιωτική περιουσία συνδέεται με το φορολογητέο εισόδημα. Έκτος των άλλων, η ανυπαρξία κτηματολογίου δεν είναι άσχετη με τις επαναλαμβανόμενες στοχευμένες πυρκαγιές ούτε με τις ατέρμονες δικαστικές μάχες για την κυριότητα διαφόρων εκτάσεων, που καθυστερούν γενικότερα το έργο της δικαιοσύνης.

Από τις σύντομες αυτές επισημάνσεις γίνεται φανερό ότι μόνο με την ολοκλήρωση του κτηματολογίου μπορεί να σπάσει ο ανορθολογικός και αντιπαραγωγικός κύκλος της διαφθοράς και των πελατειακών σχέσεων σε μεγάλο μέρος της διοίκησης και να δοθεί ώθηση στην ισονομία και την ορθολογική διαχείριση της παραγωγής, στην εξοικονόμηση πόρων, στην προστασία του περιβάλλοντος και στην ενίσχυση του τουρισμού.

[Εκτενέστερη μορφή του κειμένου, με τίτλο Το ζήτημα του Κτηματολογίου την περίοδο της Μεταπολίτευσης, ανακοινώθηκε στο 10^ο Τακτικό Συνέδριο της Ελληνικής Εταιρείας Πολιτικής Επιστήμης, Αθήνα, 18-20 Δεκεμβρίου 2014]

Ο Μιχάλης Σάρρας είναι υπ. δρ Βαλκανικής Ιστορίας στο Πανεπιστήμιο Ιωαννίνων

Untitled, 1965-67, μαρκαδόρος σε χαρτί, 31,8 x 23,2 εκ.